Réforme des articles l.29 et l.30 du code électoral : entre réhabilitation et soupçon d’arrière-pensées

El Amath Thiam et Djibril Gningue décortiquent les enjeux de la déchéance électorale

El Amath Thiam et Djibril Gningue se prononcent sur la proposition de loi portant réforme des articles L.29 et L.30 du Code électoral relatifs à la déchéance électorale. Dans cet entretien croisé, le président de « Justice Sans Frontières », juriste-consultant, et l’expert électoral apportent leurs éclairages sur la portée de cette réforme, ainsi que sur les exigences de proportionnalité, de protection des droits politiques et de respect des principes constitutionnels, dans le cadre d’une initiative législative déposée sur la table du président de l’Assemblée nationale par des députés du groupe parlementaire de la majorité.

El Amath Thiam », juriste-consultant et président de « justice sans frontières – «La réforme envisagée ne remet nullement en cause le principe de l’inéligibilité ».

Le groupe parlementaire de la majorité a déposé une proposition de loi portant sur la réforme des articles L29 et L30 du Code électoral relatifs à la déchéance électorale. A votre avis quelles sont les enjeux de cette réforme des articles L.29 et L.30 du Code électoral ?

Au Sénégal, le consensus électoral constitue le fondement essentiel de la stabilité démocratique et de la crédibilité institutionnelle. La démocratie ne se limite pas à l’organisation régulière d’élections ; elle repose aussi sur la légitimité des règles électorales et leur acceptation par tous les acteurs. Ainsi, la concertation préalable s’impose comme une exigence juridique, et non comme une simple option politique. Elle est consacrée par les engagements internationaux du Sénégal, notamment le Protocole de la CEDEAO de 2001 en son article 2 et la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance qui valorisent l’inclusion et le dialogue dans toute réforme électorale. La jurisprudence africaine renforce cette exigence en rejetant les réformes unilatérales susceptibles de fragiliser l’équilibre démocratique.

Au niveau interne, l’expérience du Code électoral de 1992 illustre l’efficacité du dialogue inclusif, en ayant permis l’adoption d’un cadre stable et consensuel. Le consensus apparaît ainsi comme un véritable outil de prévention des crises et de consolidation de la confiance politique.

C’est dans ce cadre que doit être analysée la réforme des articles L.29 et L.30 du Code électoral. Si elle ouvre des perspectives de modernisation, elle soulève également des enjeux constitutionnels importants, comme en témoigne la saisine du Conseil constitutionnel en 2021, révélatrice de la sensibilité juridique de ces dispositions. Le Conseil constitutionnel saisi par plusieurs députés de la XIVᵉ législature dont (Mamadou Lamine DIALLO, Diéthié FALL, Moustapha GUIRASSI et Ousmane SONKO (décision n° 3/C/2021, affaires n° 3 et 4/C/2021), témoignant déjà de la sensibilité juridique de ces dispositions en voie de modification.

Cette réforme est-elle porteuse d’un équilibre entre l’exigence de proportionnalité et la réhabilitation des droits politiques ?

La réforme envisagée ne remet nullement en cause le principe de l’inéligibilité. Elle tend plutôt à en redéfinir le champ d’application, en le recentrant sur les infractions les plus graves portant atteinte à la probité, à la moralité publique ou à l’ordre public. Dans cette perspective, l’abrogation de l’article L.30 du Code électoral constitue une avancée significative. En effet, cette disposition excluait automatiquement des listes électorales toute personne condamnée à une amende supérieure à 200 000 francs CFA, instituant ainsi une restriction particulièrement rigide et parfois disproportionnée des droits civiques. Sa suppression marque un rééquilibrage en faveur de la protection des droits fondamentaux.

Par ailleurs, la limitation de la durée de l’inéligibilité à cinq (5) ans à compter de l’expiration de la peine met fin à des situations d’exclusion prolongée, voire indéterminée, incompatibles avec les exigences de proportionnalité.

La question de l’application du principe de la rétroactivité « in mitius » en matière électorale mérite toutefois une attention particulière. Traditionnellement cantonné au droit pénal, ce principe pourrait trouver à s’appliquer dès lors que les dispositions nouvelles sont plus favorables aux citoyens. En ce sens, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 1/C/2025 du 23 avril 2025 relative à la loi d’amnistie, avait validé la rétroactivité des mesures législatives rétablissant des droits civiques, en les jugeant conformes à la Constitution.

Dès lors, l’application immédiate de la limitation temporelle aux situations postérieure apparaît juridiquement fondée. Qu’en est-il du sort des situations d’inéligibilité actuellement en cours ? En pratique, cette évolution favoriserait la réhabilitation civique de citoyens jusque-là exclus, contribuant ainsi à une démocratie plus inclusive sauf meilleur avis du juge Constitutionnel.

Certains acteurs de l’oppositions mais aussi de la société civile estiment qu’elle contribue à la fragilisation de la neutralité normative. Partagez-vous cet avis ?

Il est vrai que malgré ses apports, la réforme suscite des interrogations sérieuses quant à sa neutralité. L’un des principaux griefs réside dans l’omission de certaines infractions contre la chose publique et contre les personnes, qualifiées de délits d’opinion : offense au chef de l’État, diffusion de fausses nouvelles, injures publiques, diffamation ou atteintes à la sûreté de l’État. Cette exclusion interroge sur une possible application différenciée de la loi pénale selon les catégories de justiciables, phénomène que l’on peut qualifier de pénalisation asymétrique.

En outre, le risque de détournement de pouvoir législatif ne saurait être écarté. Si la réforme apparaissait comme poursuivant des intérêts particuliers, le Conseil constitutionnel pourrait y voir une violation de l’exigence d’intérêt général. À cet égard, la jurisprudence constitutionnelle rappelle avec constance que le législateur ne peut intervenir pour neutraliser les effets d’une décision de justice définitive (décision n° 11-93 du 23 juin 1993).

La réforme introduit également une mutation structurelle : le passage d’une déchéance électorale automatique à une déchéance pénale prononcée par le juge, notamment aux peines complémentaires obligatoires qui s’ajoutent aux peines principales prévues à l’article 34 du Code pénal.

Cela atteste la judiciarisation de l’inéligibilité. En supprimant l’automaticité, le législateur souhaite transférer la responsabilité de l’inéligibilité au juge pénal (via les peines complémentaires de l’article 34 du Code pénal). Cela vise à passer d’une “déchéance électorale” automatique à une “déchéance pénale” réfléchie par un magistrat.

La pratique du Tribunal révèle, en effet, une certaine réticence des juges à prononcer ces peines dans les affaires à connotation ou caractère politique. Exemple : Les cas de Karim Wade, Khalifa Sall, Barthélémy Dias et Ousmane Sonko illustrent une pratique antérieure fondée principalement sur l’automaticité de la déchéance électorale issue de l’article L.30 du Code électoral et non pénale.

Par ailleurs, une incohérence normative subsiste : la durée de cinq (05) ans prévus par la réforme contraste avec celle pouvant aller jusqu’à dix (10) ans en matière de déchéance pénale (article 34 al.2 du Code pénal). Une harmonisation apparaît dès lors nécessaire pour garantir une cohérence de l’ordonnancement des deux ordres juridiques.

Il y’a aussi des interrogations relatives au principe de l’intangibilité des décisions de justice et à la neutralisation de leurs effets civiques ?

Une distinction fondamentale doit être opérée entre la condamnation pénale et ses conséquences sur les droits civiques. Cette clarification est essentielle pour éviter toute confusion dans le débat public. : la réforme vise-t-elle à neutraliser les décisions de justice passées ? La réponse est négative. Le texte n’affecte pas la condamnation en elle-même, mais intervient uniquement sur les conséquences électorales qui en découlent.

La réforme envisagée ne remet nullement en cause les décisions judiciaires devenues définitives. Conformément aux principes de l’État de droit : La culpabilité légalement établie demeure intangible ; La peine prononcée et exécutée conserve toute sa portée ; Le casier judiciaire en garde la trace.

Le législateur ne dispose d’aucun pouvoir pour effacer ou réviser une décision de justice. En revanche, il lui appartient de déterminer les effets juridiques attachés à cette condamnation. Ainsi, la réforme n’a pas pour objet d’annuler les condamnations, mais d’en reconfigurer les conséquences électorales. Une infraction qui ne serait plus visée par le nouvel article L.29 ne pourrait plus justifier une exclusion des listes électorales. Il ne s’agit donc ni d’une amnistie déguisée, ni d’une remise en cause de l’autorité judiciaire, mais d’un rééquilibrage entre sanction pénale et exercice des droits politiques.

N’y a-t-il pas un risque que le Conseil constitutionnel la rejette ?

Le juge Constitutionnel, jadis perçu comme « autolimité par l’interprétation kelsenienne » est devenu plus pragmatique et audacieux, qu’il a déjà exprimé la plénitude de ses compétences en matière électorale et en sus de son énorme pouvoir de réserve d’interprétation découlant des principes énoncés dans sa décision                n° 1/C/2024 du 15 février 2024 (considérant 19). Le Conseil rappelle avec force « qu’il   doit toujours être en mesure d’exercer son pouvoir régulateur […] au nom de l’intérêt général, de l’ordre public, de la paix, de la stabilité des institutions et du principe de la nécessaire continuité de leur fonctionnement ».

Il lui appartiendra dès lors de déterminer si la réforme renforce la vitalité démocratique ou si elle fragilise l’équilibre normatif du Code électoral, véritable carrefour entre droit constitutionnel, droit pénal et droit administratif.

Il reviendra au juge constitutionnel de déterminer si la réforme renforce la démocratie ou fragilise l’équilibre du Code électoral. La jurisprudence rappelle qu’une loi doit poursuivre un objectif d’intérêt général, sans détournement de pouvoir.

La réforme des articles L.29 et L.30 constitue une opportunité de modernisation et de meilleure protection des droits fondamentaux. Toutefois, son succès dépendra de sa capacité à dépasser les enjeux politiques pour préserver la neutralité de la loi et le respect de l’autorité judiciaire.

En définitive, seule une démarche fondée sur un consensus sincère permettra d’assurer une réforme légitime et acceptée. Last but not least, la démocratie repose avant tout sur la confiance des acteurs dans les règles communes, au-delà des textes eux-mêmes.

DJIBRIL GNINGUE, MEMBRE DU GRADEC – « Je ne pense pas que son adoption puisse contribuer au renforcement du modèle démocratique… »

Le groupe parlementaire de la majorité a déposé une proposition de loi portant sur la réforme des articles L29 et L30 du Code électoral relatifs à la déchéance électorale. Comment appréciez-vous cette initiative de la majorité parlementaire ?

Je pense que cette initiative du groupe parlementaire de la majorité intervient à un moment où l’on s’attendait plutôt à voir, parmi les projets de loi annoncés par le Président de la République et devant être adoptés en Conseil des ministres puis transmis à l’Assemblée nationale, le projet de code électoral modifiant la loi n° 2021-35 du 23 juillet 2021 portant Code électoral, et ce au cours du premier trimestre 2026.

Ainsi, si cette proposition de loi peut être appréciée positivement en soi, au regard de son objet tel qu’indiqué dans l’exposé des motifs consistant à harmoniser et clarifier les interdictions d’une part, et à en limiter et fixer la durée d’autre part, elle n’en demeure pas moins discutable au regard des attentes légitimes de l’opinion publique. Celles-ci portaient jusque-là sur l’adoption, par l’Assemblée nationale, du projet de code électoral issu des conclusions du dialogue national, promis par le Président de la République. De ce point de vue, cette initiative ne contribue pas à clarifier les motivations politiques qui sous-tendent la gouvernance du processus électoral mise en œuvre par la majorité.

Quelle analyse faites-vous du contenu de cette proposition de loi ?

Sur la forme, nonobstant la disposition relative à l’article 2 portant sur la rétroactivité, cette proposition de loi pourrait contribuer à lever certains obstacles liés à la phase de déclaration des candidatures, souvent très conflictuelle, et par conséquent participer à l’élargissement du droit de suffrage. Cependant, sur le fond, cette proposition de loi va dans le sens d’un réaménagement de l’ancien dispositif du régime de la peine accessoire automatique, même si elle semble laisser une légère ouverture vers le régime de la peine complémentaire, plus conforme à la Constitution et aux instruments internationaux ratifiés par le Sénégal.

Selon vous, son adoption contribuera-t-elle au renforcement du modèle démocratique sénégalais ou, au contraire, risque-t-elle de l’affaiblir ?

Dans ces conditions, je ne pense pas que son adoption puisse contribuer au renforcement du modèle démocratique, dans la mesure où elle reproduit le même régime juridique de la déchéance électorale, méconnaissant les principes de nécessité, de légalité et d’individualisation des peines, seuls aptes à garantir la sauvegarde du droit de suffrage, consubstantiel au bloc des droits civiques et à la citoyenneté.

Réalisé par Nando Cabral Gomis