L’adaptation de l’Administration : une prérogative du Secrétariat général du Gouvernement (SGG) et un besoin urgent de retour à l’orthodoxie administrative

Le Secrétariat général du Gouvernement (SGG) est une structure stratégique extrêmement importante, un organisme interministériel, placé sous l’autorité du Premier ministre. Il est chargé de coordonner le travail du Gouvernement d’un point de vue administratif et n’a pas de prérogatives politiques. Il est donc chargé, dans un axe majeur, de coordonner l’action gouvernementale et d’accroître la place du travail interministériel.

Le Secrétariat général du Gouvernement est une institution administrative et non politique, peu connue du grand public, qui occupe une place importante dans l’organisation et les relations des institutions, particulièrement dans les pays francophones, et dont il est un rouage essentiel.

Le Secrétariat général du gouvernement est consulté pour chaque décision gouvernementale, il est donc chargé d’assurer le bon fonctionnement du Gouvernement, prépare l’ordre du jour du Conseil des Ministres, rédige, en principe, les comptes rendus des réunions interministérielles et du Conseil des ministres. Le SGG est une pièce maîtresse du dispositif d’élaboration de la prise de décision et remplit notamment une mission de conseil juridique auprès du Gouvernement.

Le SGG veille également à la publication des textes législatifs et réglementaires, et assure les relations entre le Gouvernement et le Parlement. A ce titre, il recueille l’ensemble des rapports transmis par les Administrations au Parlement lorsqu’ils sont prévus par la loi.

Pour tous les textes délibérés en Conseil des ministres (projets de lois, d’ordonnances et de certains décrets), le Secrétariat général du Gouvernement devait saisir le Conseil d’État avant et doit aujourd’hui, en lieu et place du Conseil d’Etat, saisir l’Assemblée générale consultative de la Cour suprême. Le SGG a donc la responsabilité de la transmission à la Cour suprême de tous les actes devant faire l’objet d’un avis. Une fois ces textes adoptés par le Parlement, le Secrétariat général du Gouvernement doit recueillir les signatures du Président de la République et du Premier Ministre. Aussi, cette saisine de la Cour suprême n’est pas, par ailleurs, une formalité substantielle dans le cadre de la procédure d’adoption des projets de textes législatifs et réglementaires. Lors de l’examen de la constitutionnalité d’une loi par le Conseil constitutionnel, le Secrétariat général du Gouvernement prépare les observations du Gouvernement sur le recours.

Il assure la publication des textes au Journal officiel et veille à ce que les décrets d’application prévus par la loi soient pris dans un délai raisonnable. Il n’intervient pas en général dans les médias et dispose en général au moins d’un Secrétaire général adjoint. Au Sénégal, il dispose aujourd’hui de deux Secrétaires généraux adjoints.

Pour son historique, il faut noter que le Secrétariat général du Gouvernement (SGG) a vu le jour dans l’Administration française à partir de 1934. Il avait l’appellation de Section administrative, puis de Secrétariat général des Services administratifs de la Présidence du Conseil, ensuite de Secrétariat général de la Présidence du Conseil, qui sont alors les ancêtres du Secrétariat général du Gouvernement.

C’est une institution qui doit être remarquable par sa grande stabilité. En effet, en France par exemple, lorsque André Ségalat a été nommé comme Secrétaire général du Gouvernement en 1946 en remplacement de Louis Joxe qui occupait cette fonction à la libération au sein du Gouvernement provisoire, il resta dans ses fonctions pendant 12 ans. Ce long passage de M. Ségalat à ce poste de Secrétaire général du Gouvernement a permis de montrer ainsi que l’organisme prend un caractère purement administratif et indépendant des changements de gouvernements. Son rôle restera identique pendant la Quatrième et la Cinquième République.

En effet, en France, seuls dix Secrétaires généraux du Gouvernement se sont succédés depuis 1947, donc depuis la IIIème République, comparé avec le nombre de Gouvernements sous la seule Vème République soit quarante-deux à l’été 2020. En effet, en France, entre 1946 et 2020, la durée moyenne dans les fonctions de Secrétaire général du Gouvernement est d’environ 10 dix ans.

Il faut noter qu’au Sénégal, sous le régime du Président Abdou DIOUF, nous avons connu, à une époque donnée, entre la fin des années 70 et le milieu des années 90, un Secrétaire général du Gouvernement, en la personne de feu Babacar Néné MBAYE, une personnalité nettement distante de la chose politique, qui est resté dans ses fonctions, indépendamment des changements de Gouvernements, pendant un peu moins de vingt ans. Nous avons pu constater, durant cette période, une véritable stabilité et une continuité dans le suivi du travail et de l’action gouvernementale dans notre pays.

Son appellation de « Ministre, Secrétaire général du Gouvernement » est une nouveauté au Sénégal qui ne date pas de très longtemps car n’existait pas jusqu’en 2000. Cette appellation répond en effet beaucoup plus à une récompense politicienne qu’à autre chose, rien n’empêchant de rester dans l’orthodoxie administrative tout en lui octroyant le rang et les avantages de Ministre comme récompense. D’ailleurs, en France, aucun SGG n’a jamais eu l’appellation de Ministre.

Même si nous pouvons le considérer comme une structure légère, il est souhaitable, pour lui permettre de remplir convenablement sa mission, de mettre à sa tête un Agent de l’État apolitique, haut potentiel, technocrate et expérimenté dans le fonctionnement et les rouages de l’Etat et de son Administration.

 Le profil du titulaire dédié à cette fonction doit obéir à un minimum de critères objectifs. En effet, la personnalité à nommer à cette fonction doit indispensablement et nécessairement avoir une grande culture administrative, avec au moins 15 ans d’expérience professionnelle et de pratique avérée à des postes de responsabilité dans l’Etat et la haute administration. Il doit être reconnu comme étant un grand Commis et un grand Serviteur de l’État.

Chez beaucoup de nos concitoyens non familiers avec le milieu administratif et ses différentes structures, la confusion est souvent faite entre le Secrétariat général du Gouvernement (SGG) et le Secrétariat général de la Présidence de la République (SGPR). Aussi et en réalité, même beaucoup d’agents de l’Etat, tous niveaux confondus, auront du mal à faire la différence de leurs attributions et prérogatives. 

Le Secrétariat général de la Présidence de la République (SGPR)

Le SGPR peut être considéré comme un cabinet « supraministériel ». Il est dirigé par un Secrétaire général comparable à un homme de l’ombre qui doit être au centre de tout, au courant de tout. Sur le plan purement administratif, nous pouvons dire qu’il est de loin moins stratégique que le SGG mais plus sensible.

La plupart des Secrétaires généraux sont issus de la haute fonction publique et dispose en général au moins d’un Secrétaire général adjoint. Au Sénégal, il dispose aujourd’hui de deux Secrétaires généraux adjoints.

Cette fonction, inventée sous la Troisième République en France était purement administrative jusqu’en 1958. C’est le général De Gaulle qui fait évoluer la fonction avec des hommes de confiance à partir de 1958. Il occupe donc généralement aujourd’hui, à la croisée de la politique et de la haute administration, l’un des postes les plus sensibles des arcanes du pouvoir.

Mi-technocrate, mi-conseiller politique, le « SGPR », comme on l’appelle, est le plus proche collaborateur du « PR », même si sa fonction n’est pas clairement délimitée. Il est surtout le grand ou l’un des grands inconnus de l’appareil étatique.

Lui qui ne quitte quasiment jamais le Palais – il est théoriquement le premier arrivé et le dernier parti – est assurément un homme de cour. Dès l’aube, il est théoriquement le seul à voir le président, avec lequel il entretient une relation de confiance toute particulière.Toujours au côté du président, il est le témoin privilégié du quinquennat, même dans ses moments les plus intimes.

Le Secrétaire général était en réalité un trait d’union entre le président de la République et le Gouvernement pour la mise en œuvre des choix du Président de la République. Il devait veiller à ce que la politique du chef de l’Etat soit appliquée. Mais, il faut reconnaitre aujourd’hui que son travail varie d’une présidence à l’autre. Il est présent au Conseil des Ministres.

Le SGPR joue simultanément les rôles de collaborateur privilégié, d’animateur de l’équipe des Ministres Conseillers, des Conseillers spéciaux, des Conseillers techniques, des Chargés de mission, Ambassadeurs itinérants et autres personnalités qui travaillent auprès de lui.

Il existe une règle d’or non écrite qui hante cette fonction : le Président, en principe, a, envers cette personnalité, une confiance indéfectible. On peut dire qu’il est à la fois le bras droit du chef de l’État et son bras armé, ses yeux et ses oreilles. Inconnu du grand public en général, c’est lui que l’on voit sur les marches du Palais, au moment des remaniements ministériels, puisqu’il égrène la liste des noms de tous les membres du Gouvernement.

Peu de gens le remarquent, et pourtant il est toujours là. Dans les photos officielles, presque effacé. Dans les réunions confidentielles, en train de prendre des notes. Le Secrétaire général de la Présidence de la République est un homme de l’ombre, qui voit tout, entend tout, mais ne dit rien. Il n’intervient pas en général dans les médias.

Dans la pratique, ses attributions sont généralement les suivantes :

• la direction et la coordination des membres du cabinet présidentiel ;
• la coordination des décisions présidentielles avec les actions du Gouvernement et de l’ensemble des Administrations publiques ;
• l’information du Président ;
• l’annonce de la composition du Gouvernement lors de sa nomination ;
• la rédaction, au terme de chaque réunion du Conseil des Ministres, avec le Secrétaire général du Gouvernement, d’un relevé de décisions et d’un compte-rendu intégral des délibérations qui ne sont pas rendus publics ;
• enfin, il peut prendre de lui-même certaines décisions dont il estime qu’elles vont dans le sens de la politique du Président mais qui ne méritent pas d’être portée à son attention.

Même si le SGPR est considéré comme un homme de confiance du Président, il est souhaitable de tenir compte d’un certain profil avec les mêmes critères de nomination et de désignation proposés pour celui du poste de SGG toujours dans un souci d’une meilleure efficacité dans l’accomplissement de sa mission et de sauvegarde de l‘image de l’Etat et de l’Administration.

Comme la fonction de SGG, son appellation de Ministre ou de Ministre d’Etat ne répond pas à l’orthodoxie administrative même si l’intention est aussi de lui octroyer le rang et les avantages de Ministre qu’il peut toujours avoir sans l’appellation.

A un moment donné, du temps de feu Ousmane Tanor Dieng, il a été tout simplement créé le poste de Ministre d’Etat, Ministre des Affaires et Services présidentiels à la place de celui de Secrétaire général de la Présidence de la République. La raison fondamentale reste sa proximité légendaire avec le Président Abdou Diouf et la confiance absolue que ce dernier lui vouait à l’époque.

*Dr Mor SECK est un ancien cadre du BOM, actuellement secrétaire permanent de la Commission d’évaluation et de suivi des politiques et programmes publics (CESPPP) de la Présidence de la République du Sénégal. Titulaire d’un PhD en Management public et de plusieurs masters et diplômes en management, politique et administration publics, Dr SECK a été, entre autres, président de l’Association africaine des centres d’enseignement à distance (AACED) basée à Dar es Salaam, en Tanzanie, membre du Conseil d’administration du GDLN de la Banque Mondiale, où il a longtemps représenté la région Afrique, membre du Conseil d’administration de la Fondation pour le Renforcement des Capacités en Afrique (ACBF), basée à Harare, au Zimbabwe. Dr SECK a été élevé par trois présidents successifs de la République du Sénégal aux grades de Chevalier et Officier de l’Ordre National du Lion du Sénégal, et aux grades de Chevalier, Officier et Commandeur de l’Ordre du Mérite