Le foncier nous tient en haleine. C\u2019est parce que la terre est le seul refuge de l\u2019humain durant sa vie et dans l\u2019au-del\u00e0, sa source nourrici\u00e8re, son espace d\u2019identit\u00e9 culturel et cultuel. Le droit \u00e0 la terre est un droit humain fondamental dont la jouissance ne doit souffrir d\u2019aucune discrimination.<\/p>\n\n\n\n
A ce propos depuis des dizaines d\u2019ann\u00e9es l\u2019id\u00e9e de r\u00e9former le droit foncier s\u00e9n\u00e9galais est agit\u00e9e. Il est important de revisiter les textes qui r\u00e9gissent le droit foncier au S\u00e9n\u00e9gal et surtout de proc\u00e9der \u00e0 l\u2019\u00e9valuation de leur application.<\/p>\n\n\n\n
En 1964, le Pr\u00e9sident L\u00e9opold S\u00e9dar SENGHOR avait inspir\u00e9 la loi n\u00b0 64-46 relative au domaine national qui, depuis lors, constitue la base juridique de la question fonci\u00e8re au S\u00e9n\u00e9gal. De 1964 \u00e0 2024, soit 60 ans apr\u00e8s, quelle \u00e9valuation faire de cette loi ? A-t-elle r\u00e9ussi ou non \u00e0 prot\u00e9ger le droit fondamental \u00e0 la terre ? A-t-elle une part de responsabilit\u00e9 dans le d\u00e9sordre observ\u00e9 dans la gestion fonci\u00e8re au S\u00e9n\u00e9gal ?<\/p>\n\n\n\n
A priori, nous magnifions l\u2019esprit r\u00e9volutionnaire de Senghor qui avait d\u00e9j\u00e0 compris que le d\u00e9veloppement socio-\u00e9conomique devait \u00eatre endog\u00e8ne<\/strong>, c\u2019est-\u00e0-dire partir de nous-m\u00eame.<\/p>\n\n\n\n La loi de 1964 int\u00e8gre aussi bien la tradition n\u00e9gro-africaine que le souci de d\u00e9veloppement \u00e9conomique du pays. Le Pr\u00e9sident SENGHOR affirmait qu\u2019il s\u2019agissait \u00abde revenir du droit romain au droit n\u00e9gro-africain, de la conception bourgeoise de la propri\u00e9t\u00e9 fonci\u00e8re \u00e0 la conception socialiste qui est celle de l\u2019Afrique Noire traditionnelle\u00bb. Dans le m\u00eame sillage, le Pr\u00e9sident K\u00e9ba MBAYE r\u00e9fl\u00e9chissant sur les caract\u00e8res d\u2019un r\u00e9gime domanial adapt\u00e9 au S\u00e9n\u00e9gal est arriv\u00e9 \u00e0 une conclusion que nous partageons : il faut instituer, comme dans l\u2019Afrique traditionnelle, le syst\u00e8me de la propri\u00e9t\u00e9 collective o\u00f9 la terre appartient \u00e0 la communaut\u00e9 vivant sur le territoire et est g\u00e9r\u00e9e par une repr\u00e9sentation de cette communaut\u00e9 dans l\u2019int\u00e9r\u00eat de tous ceux qui veulent l\u2019exploiter.<\/p>\n\n\n\n L\u2019option des pouvoirs publics s\u00e9n\u00e9galais pour la r\u00e9forme fonci\u00e8re de 1964 \u00e9tait largement justifi\u00e9e par l\u2019ambigu\u00eft\u00e9 de la situation pr\u00e9c\u00e9dant la r\u00e9forme. D\u2019abord, avec l\u2019introduction du syst\u00e8me de l\u2019immatriculation, une mentalit\u00e9 de propri\u00e9taires, de riches s\u2019\u00e9tait d\u00e9velopp\u00e9e chez les exploitants et chez certains ma\u00eetres de la terre qui se sont appropri\u00e9s les terres soumises \u00e0 leur gestion. Il s\u2019en est suivi l\u2019\u00e9mergence d\u2019une sp\u00e9culation financi\u00e8re autour des terres et une d\u00e9possession des v\u00e9ritables usagers traditionnels de la terre. Ironie du sort, c\u2019est cette m\u00eame situation que revivent les populations encore aujourd\u2019hui. Quelles actions imm\u00e9diates mener face aux conflits fonciers ?<\/p>\n\n\n\n En 1964, il n\u2019\u00e9tait pas question de remettre en cause les immatriculations d\u00e9j\u00e0 faites, la propri\u00e9t\u00e9 priv\u00e9e individuelle \u00e9tant prot\u00e9g\u00e9e par la constitution. D\u2019ailleurs, un d\u00e9lai fut accord\u00e9 aux occupants des terres non immatricul\u00e9es et qui avaient r\u00e9alis\u00e9 une mise en valeur \u00e0 caract\u00e8re permanent. Ces occupants pouvaient faire immatriculer lesdites terres.<\/p>\n\n\n\n Toutes les autres terres non concern\u00e9es par l\u2019immatriculation, (ce qui correspondait \u00e0 l\u2019\u00e9poque \u00e0 environ 99% des terres), devraient faire l\u2019objet d\u2019un domaine national. Il ne s\u2019agissait pas de d\u00e9poss\u00e9der les occupants effectifs de la terre, sauf dans des cas exceptionnels, par exemple dans l\u2019hypoth\u00e8se d\u2019une mauvaise gestion. En revanche, aucun droit ne pouvait plus \u00eatre reconnu \u00e0 des personnes autres que celles qui exploitaient personnellement et mat\u00e9riellement les terres. Il s\u2019agissait de consacrer la conception n\u00e9gro-africaine des droits sur la terre et de d\u00e9coloniser les mentalit\u00e9s. Il s\u2019agissait \u00e9galement d\u2019assurer la promotion de la voie africaine du socialisme, en descendant des nuages id\u00e9ologiques, aux r\u00e9alit\u00e9s concr\u00e8tes du terroir. La voie africaine du socialisme, \u00abla raison op\u00e9rant sur le r\u00e9el \u00bb, au S\u00e9n\u00e9gal s\u2019adaptait difficilement \u00e0 la g\u00e9n\u00e9ralisation de la propri\u00e9t\u00e9 individuelle absolue.<\/p>\n\n\n\n Bien entendu, les pouvoirs publics ont su allier les valeurs traditionnelles et les imp\u00e9ratifs du d\u00e9veloppement du pays. La modernit\u00e9 s\u2019est manifest\u00e9e par la simplification du r\u00e9gime foncier. Les r\u00e8gles coutumi\u00e8res d\u2019acc\u00e8s au sol ont \u00e9t\u00e9 modifi\u00e9es. Les chefs de terre traditionnels ont \u00e9t\u00e9 remplac\u00e9s par l\u2019Etat qui devient le ma\u00eetre de la terre. Aucune transaction ne pouvait plus se faire sans l\u2019intervention de l\u2019Etat, ce qui permettait d\u2019assurer une plus grande souplesse et une plus grande s\u00e9curit\u00e9 dans les transactions.<\/p>\n\n\n\n Ce pouvoir qui lui est accord\u00e9 ne fait pas de l\u2019Etat le propri\u00e9taire du domaine national. Il n\u2019en est que le d\u00e9tenteur. (Article 2 de la loi de 1964 qui pr\u00e9cise que l\u2019Etat \u00ab d\u00e9tient les terres du domaine national en vue d\u2019assurer leur utilisation et leur mise en valeur rationnelles, conform\u00e9ment aux plans de d\u00e9veloppement et aux programmes d\u2019am\u00e9nagement \u00bb). La d\u00e9tention n\u2019est pas la propri\u00e9t\u00e9.<\/p>\n\n\n\n Le plan de d\u00e9veloppement \u00e9tabli par le S\u00e9n\u00e9gal pr\u00e9voyait une intervention importante de capitaux priv\u00e9s. Il fallait donc mettre sur pied un syst\u00e8me de garanties, afin de faciliter les investissements. La loi de 1954 devait en outre permettre \u00e0 l\u2019Etat, ex\u00e9cuteur principal du plan de d\u00e9veloppement du S\u00e9n\u00e9gal, de travailler sans \u00eatre entrav\u00e9 dans ses projets de mise en valeur. Les exigences du d\u00e9veloppement n\u00e9cessitaient la mise en valeur de la plus grande surface de terre possible pour le profit de l\u2019ensemble de la Nation. Enfin, la loi de 1964 visait \u00e0 assurer au paysan un niveau de vie plus \u00e9lev\u00e9 par l\u2019augmentation de sa productivit\u00e9.<\/p>\n\n\n\n La classification des terres du domaine national ob\u00e9it \u00e0 la logique de leur mise en valeur au profit des populations. Il s\u2019agit des terres qui n\u2019ont pas fait l\u2019objet d\u2019une immatriculation et celles qui n\u2019appartiennent pas au domaine public de l\u2019Etat. Les terres du domaine national sont class\u00e9es en quatre cat\u00e9gories : celles des zones urbaines situ\u00e9es dans les territoires communaux, celles des zones class\u00e9es \u00e0 vocation foresti\u00e8re ou de protection ; les terres des zones de terroirs qui correspondent en principe, aux terres r\u00e9guli\u00e8rement exploit\u00e9es pour l\u2019habitat rural, la culture ou l\u2019\u00e9levage ; enfin, les terres situ\u00e9es en zones pionni\u00e8res qui sont r\u00e9serv\u00e9es pour des mises en valeur pr\u00e9vues dans des plans d\u2019am\u00e9nagement ou de d\u00e9veloppement. Ces terres peuvent \u00eatre affect\u00e9es par l\u2019Etat \u00e0 des collectivit\u00e9s locales ou \u00e0 des op\u00e9rateurs.<\/p>\n\n\n\n D\u2019une mani\u00e8re g\u00e9n\u00e9rale, les conditions d\u2019affectation et de d\u00e9saffectation des terres du domaine national sont fix\u00e9es par d\u00e9cret. Le premier crit\u00e8re, h\u00e9rit\u00e9 du droit traditionnel n\u00e9gro-africain est l\u2019appartenance \u00e0 la collectivit\u00e9. Ainsi, en zone urbaine, les terres sont affect\u00e9es aux personnes domicili\u00e9es sur le territoire de la commune. Dans les terroirs, l\u2019affectation peut \u00eatre d\u00e9cid\u00e9e en faveur soit d\u2019un membre de la communaut\u00e9 rurale, soit de plusieurs membres group\u00e9s en association ou coop\u00e9ratives. Donc en principe, les \u00e9trangers, ext\u00e9rieurs \u00e0 la collectivit\u00e9, n\u2019ont pas droit aux terres r\u00e9serv\u00e9es \u00e0 celles-ci. Pourtant, dans la pratique, il en va autrement. Beaucoup d\u2019\u00e9trangers non-s\u00e9n\u00e9galais et des S\u00e9n\u00e9galais \u00e9trangers \u00e0 la communaut\u00e9 occupent des terres qui devraient revenir \u00e0 celle-ci.<\/p>\n\n\n\n Le second crit\u00e8re de l\u2019affectation des terres du domaine national est l\u2019exigence d\u2019une mise en valeur de celles-ci. La terre est conc\u00e9d\u00e9e \u00e0 ceux qui la travaillent personnellement et mat\u00e9riellement. Cette condition favorable au d\u00e9veloppement est une survivance de la conception n\u00e9gro-africaine qu\u2019on retrouve dans le Mouridisme et qui accorde une place tr\u00e8s importante au travail. L\u2019objectif poursuivi par la loi sur le domaine national est essentiellement de r\u00e9aliser l\u2019am\u00e9nagement du territoire, la construction et la mise en valeur des zones affect\u00e9es \u00e0 l\u2019habitation, \u00e0 la culture, \u00e0 l\u2019\u00e9levage, au boisement, etc. L\u2019exigence d\u2019une mise en valeur personnelle de la terre permet ainsi d\u2019assurer la participation de la population \u00e0 l\u2019application des plans de d\u00e9veloppement. Elle devait \u00e9galement contribuer \u00e0 fixer les paysans travailleurs sur leurs terres, \u00e9vitant ainsi l\u2019exode rural, facteur d\u00e9stabilisant de l\u2019\u00e9conomie.<\/p>\n\n\n\n Certaines cat\u00e9gories de terres peuvent faire l\u2019objet d\u2019une immatriculation exceptionnelle exclusivement par l\u2019\u00e9tat, notamment en zone class\u00e9es et en zones urbaines. N\u00e9anmoins l\u2019essentiel des terres ne peut \u00eatre immatricul\u00e9 que pour des raisons d\u2019utilit\u00e9 publique.<\/p>\n\n\n\n La loi de 1964 qui s\u2019inspire de nos valeurs africaines est \u00e0 la fois r\u00e9fl\u00e9chie et utile. N\u00e9anmoins sa mise en \u0153uvre s\u2019est r\u00e9v\u00e9l\u00e9e difficile.<\/p>\n\n\n\n Une premi\u00e8re difficult\u00e9 est li\u00e9e \u00e0 la multiplicit\u00e9 des textes relatifs \u00e0 la question fonci\u00e8re et \u00e0 leur d\u00e9faut d\u2019harmonisation. Outre la loi sur le domaine national et ses nombreux d\u00e9crets d\u2019application, il existe aussi le code sur le domaine de l\u2019\u00c9tat et la loi sur la d\u00e9centralisation. Il faudrait un code foncier qui rassemble tous ces textes et les organisent de fa\u00e7on harmonieuse.<\/p>\n\n\n\n S\u2019agissant de l\u2019affectation des terres, elle ne s\u2019est pas faite de fa\u00e7on d\u00e9mocratique. Beaucoup d\u2019ayants droits n\u2019en b\u00e9n\u00e9ficient pas. Les terres ont \u00e9t\u00e9 distribu\u00e9es sur des bases souvent subjectives fond\u00e9es sur des communaut\u00e9s d\u2019int\u00e9r\u00eats.<\/p>\n\n\n\n Il semblerait \u00e9galement que l\u2019Etat n\u2019ait pas beaucoup h\u00e9sit\u00e9 \u00e0 immatriculer des terres en son nom, au point que le domaine priv\u00e9 de l\u2019Etat a \u00e9t\u00e9 consid\u00e9r\u00e9 comme un \u00ab instrument d\u2019\u00e9tatisation progressive \u00bb et d\u2019appropriation privative des terres.<\/p>\n\n\n\n La pr\u00e9carit\u00e9 des titres d\u2019occupation qui ne conf\u00e8re qu\u2019un droit d\u2019usage est une autre difficult\u00e9. En effet le droit d\u2019usage n\u2019est pas une garantie pour les fonds n\u00e9cessaires \u00e0 une exploitation rationnelle. Or, un investisseur avis\u00e9 ne saurait s\u2019engager sans s\u2019assurer que la consistance du droit qu\u2019il d\u00e9tient, lui garantit une dur\u00e9e minimum pour l\u2019amortissement de sa mise. De m\u00eame, un bailleur de fonds ne peut assurer le financement d\u2019une activit\u00e9 que s\u2019il peut asseoir sa garantie sur les droits de son partenaire.<\/p>\n\n\n\n Le droit \u00e0 la terre est un droit fondamental de la personne humaine. Or, dans l\u2019hypoth\u00e8se d\u2019une \u00e9ventuelle privatisation du domaine national, une distribution in\u00e9quitable des terres est \u00e0 craindre. Une telle situation, risquerait d\u2019alimenter de graves frustrations et conflits. Le Salvador l\u2019a appris \u00e0 ses d\u00e9pens, la privatisation y ayant \u00e9t\u00e9 \u00e0 l\u2019origine d\u2019une guerre civile. Au S\u00e9n\u00e9gal, une privatisation des terres pourrait constituer une v\u00e9ritable bombe (Comme je le d\u00e9crivais d\u00e9j\u00e0 dans mon article : La question fonci\u00e8re aux feux de l\u2019actualit\u00e9- Qu\u2019est devenue le Domaine National de Senghor ? publi\u00e9 en 1997<\/em> pour le Conseil Economique et Social)<\/p>\n\n\n\n Elle menacerait la paix ce qui serait incompatible avec le d\u00e9veloppement \u00e9conomique.<\/p>\n\n\n\n Des Assises sur la question fonci\u00e8re avec l\u2019implication de tous les acteurs est une condition sine qua non. La solution r\u00e9sulte d\u2019un dialogue inclusif des acteurs (les populations, les experts, l\u2019administration, etc.) pour une reforme r\u00e9fl\u00e9chie, une r\u00e9forme adapt\u00e9e aux aspirations de ses destinataires. Une option contraire risque de d\u00e9boucher sur une r\u00e9forme inadapt\u00e9e donc inefficace. Le foncier est trop important, pour ne pas dire sensible, pour \u00eatre seulement l\u2019affaire de certaines personnes.<\/p>\n\n\n\n La loi sur le domaine national appliqu\u00e9e de mani\u00e8re optimale, devrait \u00eatre une solution au drame v\u00e9cu par tous ceux qui sont sans terre.<\/p>\n\n\n\n Maintenons la loi sur le domaine national en y apportant des am\u00e9liorations. En mati\u00e8re fonci\u00e8re, il ne faut l\u00e9gif\u00e9rer qu\u2019en tremblant.<\/p>\n\n\n\n Amsatou Sow Sidib\u00e9<\/p>\n\n\n\n Professeur agr\u00e9g\u00e9e des Facult\u00e9s de Droit<\/p>\n\n\n\n Titulaire de classe exceptionnelle<\/p>\n\n\n\n Ancienne directrice de l\u2019Institut des Droits de l\u2019Homme et de la Paix (IDHP) UCAD<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Le foncier nous tient en haleine. 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